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1988 年 7 月 2 日，公安部率先出臺《關(guān)于組建保安服務(wù)公司的報告》，并經(jīng)由國務(wù)院批準向全國各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局印發(fā)。這一政策文件成為我國首個在全國范圍內(nèi)實施的，以整頓市場秩序為目的、以落實監(jiān)管職責為特征、以加強行業(yè)管理為內(nèi)容的監(jiān)管政策，標志著我國保安服務(wù)市場監(jiān)管政策體系開始逐步形成。這一階段呈現(xiàn)出以下特征：

第一、監(jiān)管政策完成由中央政府至地方政府的覆蓋。自 20 世紀 90 年代中期以來，我國保安服務(wù)市場不斷擴大，其行業(yè)規(guī)模也呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。截至 1995年底，我國已成立保安服務(wù)公司 1469 家，約 24 萬余人從事保安事業(yè)；截至 10年后的 2004 年底，全國已有保安服務(wù)企業(yè) 2200 多家，保安隊伍近 100 萬人。同時，市場發(fā)展背后所產(chǎn)生的監(jiān)管問題也逐步為各級政府部門所重視，截至 2009年初，全國各級政府機關(guān)、行業(yè)自律組織等部門，通過法律法規(guī)、文件通知、指導(dǎo)辦法、方案、規(guī)則、標準等各種形式，設(shè)計和出臺的保安服務(wù)市場監(jiān)管性政策已經(jīng)超過 200 個，并基本涵蓋了市場準入、服務(wù)經(jīng)營許可、市場信息監(jiān)控、競爭秩序調(diào)控、產(chǎn)品及服務(wù)標準、從業(yè)人員管理、消費者權(quán)益保障等方面。本階段，中央層面制定的重要市場監(jiān)管政策包括，2000 年公安部公布實施的 《關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》、2002 年國務(wù)院公布實施的《專職守護押運人員槍支使用管理條例》、2006 年國務(wù)院公布施行的《娛樂場所管理條例》等。參照上述政策的基本精神，各級地方政府相應(yīng)出臺了一系列配套性監(jiān)管政策以指導(dǎo)監(jiān)管實踐，例如，1997 年實施的《河南省社會保安服務(wù)管理辦法》、1999 年實施的《湖南省保安服務(wù)管理條例》、2001 年實施的《廣東省保安服務(wù)管理條例實施細則》、2002 年實施的《深圳市保安服務(wù)管理辦法》、2002 年實施的《遼寧省保安服務(wù)管理條例》等。至此，我國保安服務(wù)市場領(lǐng)域已經(jīng)基本形成了一套從中央政

府到地方政府的監(jiān)管政策體系。

第二、全面體現(xiàn)“從嚴從重從緊”的基本監(jiān)管思路。基于服務(wù)功能及行業(yè)特點，在保安服務(wù)市場形成一定規(guī)模的初期，各級政府部門就在市場準入、產(chǎn)品及服務(wù)設(shè)計、市場主體經(jīng)營行為等方面設(shè)置了較為嚴格的政策條款以維護社會治安秩序和公共利益，具體體現(xiàn)為：僅限各級公安機關(guān)以國有獨資形式開辦的保安服務(wù)企業(yè)為合法市場主體；服務(wù)內(nèi)容必須嚴格限定為押運、守護、保衛(wèi)等有限幾個方面；市場主體服務(wù)范圍不得超越屬地基層公安機關(guān)的管轄區(qū)域；服務(wù)價格必須以各地物價行政管理部門根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定制定的統(tǒng)一標準為依據(jù)；重點領(lǐng)域、部門或行業(yè)的保安服務(wù)直接由政府指定的市場主體提供或派遣。在上述思路的指導(dǎo)下，各類以“從嚴從重從緊”為出發(fā)點、強調(diào)政府壟斷代替市場自由競爭、明確政府行政管轄范圍為市場活動邊界、保證公有制經(jīng)濟組織占據(jù)市場優(yōu)勢地位的保安服務(wù)市場監(jiān)管政策開始大量出現(xiàn)。其中，典型的監(jiān)管政策包括：公安部 1994年頒布施行的《公安部關(guān)于禁止保安服務(wù)公司經(jīng)營各類槍支的通知》，公安部1997 年公布實施的《公安部關(guān)于清理整頓保安服務(wù)行業(yè)的決定》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動的實施方案》，公安部 1998年發(fā)布的《公安部關(guān)于貫徹落實軍隊、武警部隊、政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動工作會議精神的通知》，公安部等五部委于 2002 年聯(lián)合下達的《清理非法保安組織、規(guī)范保安服務(wù)市場專項整治工作方案》等。在具體政策的執(zhí)行過程中，全國各地區(qū)均采取了諸如取消經(jīng)營資格、遣散從業(yè)人員、加大行政處罰力度等強力監(jiān)管措施，僅以保安服務(wù)起步相對較晚的烏魯木齊為例，僅在 2003 年 11 月至 2004 年2 月，為期 3 個月的集中整治和規(guī)范過程中，全市清理的非法保安機構(gòu)高達 564家 7825 人，納入公安機關(guān)管理 114 家，取締 7 家，清理自建經(jīng)警組織 277 家，外地經(jīng)警組織 28 家，外地保安組織 175 家。①通過強化監(jiān)管政策、規(guī)范市場活動，我國保安服務(wù)市場競爭秩序得以鞏固、市場環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，但處于政府行政壟斷之下的保安服務(wù)資源配置過程在滿足個性化安全需求、降低服務(wù)成本、提升服務(wù)品質(zhì)等方面始終存在缺陷；同時，處于監(jiān)管政策盲區(qū)的各類隱性市場組織依然長期存在，對市場監(jiān)管政策的有效執(zhí)行形成了新挑戰(zhàn)。

第三、政策執(zhí)行手段逐漸豐富。各級政府部門在強調(diào)從嚴監(jiān)管思路的同時，也通過借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗和做法，對其政策執(zhí)行手段進行了相應(yīng)的豐富和創(chuàng)新，從而為未來市場監(jiān)管政策的改革創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。一是執(zhí)行主體多樣化。通過廣泛建立行業(yè)組織，依托行業(yè)自律自治，保障市場監(jiān)管政策的科學(xué)制定和合理執(zhí)行。按照“服務(wù)市場主體、執(zhí)行監(jiān)管政策、推動行業(yè)發(fā)展”的基本精神，以保安協(xié)會、安全防范產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會、消防協(xié)會等為代表的各類行業(yè)自治組織相繼在各級政府的指導(dǎo)下建立起來，并在參與相關(guān)政策制定、建立行業(yè)自治、整合市場力量、開展服務(wù)推廣等諸多領(lǐng)域進行了大量工作。僅以北京安防協(xié)會為例，截至2009 年 5 月，該協(xié)會會員單位合計 923 家，其中不乏清華同方股份有限公司、北京華旗數(shù)碼技術(shù)實驗室有限責任公司、北京政法職業(yè)學(xué)院等市場知名企業(yè)或?qū)I(yè)院校。二是執(zhí)行依據(jù)標準化。為進一步把握公共治安服務(wù)需求變化、加強監(jiān)管政策執(zhí)行力建設(shè)，我國于新世紀初期啟動了保安服務(wù)標準化工作，并取得了一定成效。較為重要的標準包括公安部于 2006 年 1 月發(fā)布的《保安服務(wù)操作規(guī)程與質(zhì)量控制》(GA/T594-2006)，經(jīng)勞動和社會保障部、公安部批準，于 2007 年 1月發(fā)布的《保安員國家職業(yè)標準（試行）》，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于 2007

年 7 月發(fā)布的《保安服務(wù)管理信息基本數(shù)據(jù)項》(GA/T 737-2007)，以及北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局于 2007 年 7 月批準發(fā)布的《物業(yè)保安服務(wù)質(zhì)量要求》（DB11/T487-2007），天津市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局于 2007 年 12 月批準發(fā)布的《保安服務(wù)質(zhì)量標準》(DBl2/T 374-2008)等地方性標準化文件。

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